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尚未成熟？解析欧盟在安全与防务领域追求战略自主
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作者：Eva Michaels，荷兰莱顿大学安全与全球事务研究所，西班牙巴塞罗那国际研究学院（IBEI）；Monika Sus，德国柏林赫尔梯治理学院国际安全中心，波兰科学院政治研究所。
来源：Michaels, E., & Sus, M. (2024). （Not）Coming of age? Unpacking the European Union’s quest for strategic autonomy in security and defence. European Security, 33（3）, 383-405.
导读
乌克兰危机重新唤起了国际社会对欧盟战略自主（European Strategic Autonomy，ESA）的关注。本文通过追溯过去25年欧盟在安全与防务领域追求战略自主的历程，为文章呈现了一幅深具启发性的政策演进图景。文章的核心价值在于其独特的分析视角和扎实的实证基础。作者将欧盟追求战略自主视为一个始于20世纪90年代末的“成熟过程”，通过对7个成员国（爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、爱尔兰、波兰和西班牙）的政策制定者与外交政策专家进行20次半结构化访谈，深入考察了欧盟作为安全与防务行为体的演进轨迹。特别值得注意的是，研究聚焦于此前较少受到关注的“成员国对欧盟对外行动的接受度”这一维度，为理解欧盟战略自主的内在动力机制提供了新的视角。研究发现揭示了欧盟战略自主发展的复杂性。在2016年后，战略自主的讨论重心一度转向全球经济相互依存关系，但俄乌冲突的爆发使得安全防务维度重新成为核心议题。研究表明，欧盟在战略自主的理念构建和物质基础两个层面都取得了显著进展。然而，成员国之间在安全和防务领域的基本信念、威胁认知和战略目标方面存在持续性分歧，这构成了制约欧盟战略自主进一步深化的关键因素。方法论上，文章采用了多维度的研究路径，包括历史分析、精英访谈、案例研究和政策文献分析。这种方法的综合运用不仅确保了研究发现的可靠性，也为文章理解欧盟政策制定的复杂性提供了丰富的实证素材。七个成员国案例的选择具有很强的代表性，涵盖了不同地理位置、规模和战略文化的国家，使得研究结论具有较强的普适性。在理论层面，文章提出的“非线性成熟”分析框架和对“政策接受度”概念的深化，为欧盟研究提供了新的理论工具。这些创新性观点不仅有助于理解欧盟战略自主的发展特征，也为研究其他区域一体化进程提供了有益借鉴。从政策实践的角度看，研究强调了欧盟需要在追求战略自主与维护跨大西洋关系之间寻找平衡点，同时也需要通过务实对话化解成员国之间的分歧。这些发现对欧盟未来防务能力建设具有重要的政策指导意义。特别是在当前国际秩序深刻调整的背景下，如何在保持战略自主性的同时维护成员国团结，成为欧盟面临的重要挑战。总体而言，这篇文章通过系统的实证研究和深入的理论分析，为我们理解欧盟战略自主的发展历程、现状与挑战提供了重要参考。在地缘政治竞争加剧的今天，文章的研究发现对把握欧盟安全防务政策走向、理解欧洲一体化进程的未来发展具有重要的学术价值和现实意义。
本研究设置了一个核心问题：欧盟在安全与防务领域追求战略自主的成熟程度如何？围绕这一核心问题，作者提出三个具体的子问题：（1）ESA在概念和实践层面的发展历程是什么？（2）成员国对ESA的接受程度如何？（3）影响ESA发展的主要因素有哪些？这些研究问题的设置既确保了研究的系统性和完整性，也为后续的分析框架提供了清晰的逻辑支撑。
安全与防务领域的战略自主：现状如何，欧盟成员国又作何评价？
欧盟战略自主（ESA）概念的核心挑战在于其语义模糊性。1998年圣马洛谈判期间，“自主”一词是经过慎重考虑后选择的，而非使用“独立”一词。然而欧盟成员国一直难以就基本含义达成一致，比如“自主”是相对于谁或为了什么目的。2013年重新提出这一概念时，欧盟机构刻意保持其模糊性。除法国外，成员国可以接受这种模糊的概念，但并不愿意实质性地推进和落实。
自2013年以来，欧盟委员会将ESA定义为“承担自身安全和国际和平与稳定责任的能力”，以及“在不依赖第三方能力的情况下做出决策和采取行动的能力”。由于概念的模糊性，成员国对此相对认可，无论其在大西洋主义-欧洲主义光谱上的立场如何。即使作为中立国的爱尔兰也表示支持。正如一位受访者所说：“爱尔兰在官方层面对这些辩论保持参与，但从未真正深入参与讨论”，这使其能够“有效地避免在大西洋主义或欧洲主义阵营之间做出选择”。
在随后几年，“地缘政治欧洲”等相关概念在政策圈广泛讨论。“开放战略自主”、“战略主权”、“行动能力”和“韧性”等类似概念也日益突出。这些不同术语的混杂使ESA的概念更加模糊。此外，成员国对该概念存在分歧，要么根据自身利益解读，要么完全忽视。分歧的主要原因在于战略自主是否意味着“防范美国可能撤出”、“加强西方联盟的必要措施”或“摆脱对反复无常的美国的依赖”。以法国为首的少数成员国将战略自主视为摆脱对美国依赖的长期目标，认为这是应对欧盟面临外部压力的唯一有效方式。然而，其他成员国不愿意推进这种旨在脱离美国的理念。
特朗普当选美国总统和美国跨大西洋承诺出现裂痕并未导致各国在战略自主问题上立场的实质性趋同。特别是对北约东翼国家而言，美国仍然是一个重要伙伴，双方对俄罗斯的威胁认知一致。因此，尽管特朗普执政期间跨大西洋关系遭受严重挫折，这些国家仍然视美国为主要盟友，尤其是考虑到欧盟国家（特别是德国）对俄罗斯的威胁认知存在差异。然而，尽管成员国对ESA的理解和接受程度存在差异，但自2013年以来，欧盟安全和防务政策的成熟度已显著提高。这种进展体现在两个层面：一是体现为战略思考的理念层面，二是体现为加强防务能力的物质层面。战略思考和适应欧盟不断变化的地缘政治环境的过程，体现在2016年6月通过的《欧盟全球战略》和2022年3月通过的《欧盟安全与防务战略指南》这两份外交政策和安全战略中。此外，欧盟还通过了一系列关于安全和防务各个方面的战略文件，以及关于欧盟-北约合作的文件。在这些文件中，特别是在最详细且最具操作性的《战略指南》中，成员国在界定安全和防务政策的目标和工具方面取得了重要进展。
这种战略思考层面的进展已转化为物质层面，2016年以后，专家们提出“安全势头”的概念。随着《安全与防务执行计划》的通过，多项新的安全工具得到快速发展，使欧盟安全和防务政策成为欧洲合作中发展最快的领域。多种工具的引入，为加强欧盟防务能力铺平了道路。欧洲防务基金（EDF）和防务年度协调审查（CARD）改善了防务工业合作。永久结构性合作（PESCO）加强了成员国在防务和安全各领域的互操作性，欧洲和平基金（EPF）为具有军事和防务影响的欧盟行动提供了资金机制。然而，直到2022年2月，这些工具的实施都相对缓慢。成员国在欧盟长期安全和防务目标方面存在分歧，主要挑战是国防资金不足且不愿增加欧盟预算。因此，尽管自2013年以来讨论持续，战略自主仍然是一种愿景而非政治现实。
追踪欧盟作为安全与防务行为体成熟过程的分析框架
分析框架的核心在于从四个维度来评估欧盟在安全与防务领域的成熟程度。第一个维度是内部制度化水平，包括决策机制的完善程度、政策执行的连贯性以及机构间协调的有效性。这一维度反映了欧盟内部治理结构的成熟度。第二个维度是能力建设，主要考察军事装备的自主研发能力、防务工业的整合程度、以及联合行动的实际执行能力。这一维度体现了欧盟在安全与防务领域的实际行动能力。第三个维度是战略自主性，关注欧盟在国际安全事务中的独立决策能力、对外部力量（特别是美国）的依赖程度，以及在危机情况下的自主应对能力。第四个维度是国际影响力，评估欧盟在全球安全治理中的话语权、其安全政策的国际认可度，以及在区域冲突中的调解能力。
这一框架采用阶段性评估方法，将欧盟的发展历程分为三个关键阶段：概念形成期（1998-2009）、能力建设期（2009-2016）和战略深化期（2016至今）。在每个阶段，都需要考察上述四个维度的发展状况。概念形成期主要关注欧盟如何构建其安全与防务政策的理念基础；能力建设期重点评估具体机制和能力的发展；战略深化期则着重分析欧盟如何应对新的安全挑战并深化其战略自主。
框架的应用需要结合定性和定量指标。定性指标包括政策文件的连贯性、决策过程的独立性、以及与其他国际行为体的互动质量。定量指标则包括防务预算投入、联合军事行动次数、以及防务工业合作项目数量等。这些指标共同构成了评估欧盟成熟度的综合标准体系。需要特别强调的是，这一框架并非静态的评估工具，而是一个动态的分析系统。它不仅要考察欧盟在各个维度上的现状，还要关注其发展趋势和潜在的变革动力。同时，框架的运用还需要考虑外部环境的变化，特别是全球地缘政治格局的演变对欧盟安全与防务政策的影响。
通过这一框架，文章可以更系统地理解欧盟作为安全与防务行为体的成熟过程，并为未来政策调整提供分析基础。这一框架的价值在于它提供了一个全面的评估视角，既关注实际能力的提升，也重视制度建设和战略发展，从而有助于把握欧盟安全与防务政策的整体发展脉络。
迈向更大的安全与防务自主：从初步尝试到成熟跨越
欧盟在安全与防务领域的自主性发展经历了一个渐进的演变过程。这一进程始于上世纪90年代末，当时的巴尔干危机凸显了欧盟缺乏独立行动能力的现实。在此背景下，欧盟开始了其安全与防务自主的探索之旅，这个过程可以形象地比喻为从“婴儿学步”到“成熟跨越”的成长历程。
初始探索阶段（1999-2003）：欧盟的安全与防务政策主要表现为试探性的小步前进。这一时期的特征是机构建设和政策框架的初步构建。1999年的赫尔辛基首要目标（Helsinki Headline Goal）确立了欧盟快速反应部队的设想，标志着欧盟开始在军事能力建设方面迈出实质性步伐。同期，欧洲安全与防务政策（ESDP）的建立为欧盟提供了制度基础，使其能够在安全领域开展独立行动。
制度发展阶段（2003-2016）：进入21世纪后，欧盟的安全与防务自主开始呈现加速发展态势。2003年欧盟首次独立开展军事行动，标志着其实践能力的重要突破。2009年里斯本条约的生效进一步强化了制度框架，将欧洲安全与防务政策升级为共同安全与防务政策（CSDP）。这一阶段的特点是政策工具的多样化和行动能力的实质性提升，欧盟开始在危机管理、维和行动等领域展现更大的自主性。
战略深化阶段（2016-2022）：2016年以来，欧盟的安全与防务自主进入了一个新的发展阶段。这一时期的显著特征是战略思维的成熟和具体举措的深化。《欧盟全球战略》的发布标志着欧盟开始以更全面和系统的视角看待自身的安全角色。永久结构性合作（PESCO）的启动、欧洲防务基金（EDF）的设立，以及战略指南针的制定，都反映了欧盟在防务自主方面的决心和行动力。
乌克兰危机的爆发成为推动欧盟安全与防务自主的重要催化剂。这一事件促使欧盟成员国更清醒地认识到提升自主防务能力的必要性。在此背景下，欧盟加快了军事能力建设的步伐，增加了防务预算投入，并强化了成员国之间的防务合作。这些举措表明欧盟正在从过去的“婴儿学步”阶段，逐步迈向更为成熟的发展阶段。然而，欧盟的安全与防务自主仍面临诸多挑战。首先是成员国之间在战略优先级和具体政策上的分歧；其次是与北约关系的平衡问题；最后是实际军事能力与战略雄心之间的差距。这些挑战表明，尽管欧盟在安全与防务自主方面取得了显著进展，但要实现真正的战略自主，仍需要继续努力和长期投入。总的来看，欧盟在安全与防务自主方面的发展呈现出清晰的演进轨迹，从最初的谨慎试探到现在的战略自信，反映了其作为安全行为体的逐步成熟。这一进程虽然仍在持续，但已经显示出明显的质变特征，预示着欧盟正在向更高水平的安全与防务自主迈进。
结论：欧盟安全与防务自主的演进与前景
通过将战略自主视为一个逐步成熟过程，文章探讨了欧盟在过去25年间如何发展成为一个自主的安全与防务行为体。除了追踪欧盟安全与防务战略自主（ESA）理念自90年代末的出现和复兴历程，探讨其为何未能在多次尝试后取得突破外，文章还初步探索了自乌克兰危机爆发以来相关辩论的变化以及当前可能的选择。同时讨论了这一成熟过程对欧盟安全与防务政策的影响。通过聚焦七个成员国对ESA的国家视角，为欧盟安全与防务政策的国家认可度研究做出了贡献。主要结论可概括为三个方面：
一是概念层面。虽然按照三个阶段来理解成熟过程的概念框架很有帮助，但成熟需要被理解为一个非线性的过程。当按时间顺序追踪第一阶段的发展时，作者观察到了一些本应属于第二阶段的特征：从90年代末至2013年中，欧盟也在逐步探索自己的道路，并在危机管理行动的设计上进行尝试。ESA应被视为一个动态和可塑的过程，而非终点。
二是国家差异的影响。由于各国在政治信念、认知和目标上的差异，欧盟在安全与防务事务上独立思考和行动并影响其环境的成熟进程受到了阻碍。欧盟成员国（不仅仅是最为谨慎的国家）长期以来对ESA理念保持部分漠视。虽然作为安全共同体的欧盟往往不符合理论预期，但文章发现，欧盟政策措施的可接受性概念和成熟度概念允许文章对欧盟安全与防务合作的进展和倒退进行细致探讨。
三是实质性进展。尽管存在持续的国家差异，且欧盟尚未达到ESA的第三阶段成熟度，但在欧盟安全与防务政策的理念和物质层面都取得了重要进展。欧盟现在面临着需要在这种渐进式进展的基础上，决定是否以及如何从主要理论性的辩论中走出来。文章研究发现，欧盟正在逐步建立起对ESA含义、局限性及其实践方式的信心。
在乌克兰危机之后，欧盟逐渐发展成为一个更有能力的安全与防务行为体，这从其打破向冲突地区出口致命武器的禁忌可见一斑。欧盟机构及其成员国似乎也比90年代更清楚认识到欧盟作为安全与防务行为体的局限性。特别是在对待北约问题上，表现出较少的天真和更多的务实。成员国意识到欧盟相对于北约的比较优势在于其预算工具和产业政策。同时，成员国也认识到北约带来的优势——一个高度发展的军事合作框架，并似乎致力于加强北约内的欧洲支柱。目前判断这些认知的可持续性还为时过早，特别是考虑到特朗普获胜及其对欧盟-北约关系的影响。未来研究还需要探讨成员国之间是否就预算工具和防务工业合作应构成欧洲战略自主的核心达成共识。
译者评述
欧盟战略自主的成熟历程：基于七国精英访谈的25年发展分析
这篇文章基于对7个欧盟成员国（爱尔兰、芬兰、法国、德国、波兰、西班牙和爱沙尼亚）的20次精英访谈，探讨了欧盟战略自主（European Strategic Autonomy，ESA）在安全与防务领域25年来的发展历程。研究发现，ESA的发展呈现出非线性的成熟过程，这一过程受到成员国政治信念、认知和目标差异的深刻影响。
文章通过追踪欧盟战略自主（ESA）从1998年至今的发展历程，揭示了其作为一个渐进的成熟过程的特征。这一研究视角具有重要的现实意义。2025年慕尼黑安全会议（MSC）的讨论恰恰印证并深化了文章的核心论点，同时也为我们理解欧盟战略自主的未来路径提供了新的观察维度。文章提出的“非线性成熟过程”（non-linear process of maturation）论断，即ESA发展并非沿着预设路径直线推进，而是在不同阶段呈现出观察、反思、实验和调适等特征，这一论断在当前形势下表现得尤为明显。在美国大选年背景下，欧洲对战略自主的讨论已从抽象理念转向具体行动方案，慕安会上，欧盟领导人强调的不再是“是否需要”战略自主，而是“如何实现”战略自主。这种转变印证了文章所述的概念动态演进特征。随着俄乌冲突进入第三年，欧盟在军事援助、防务工业合作等方面的实践经验日益丰富，欧洲防务基金（EDF）的扩容和欧盟快速反应能力的建设正在加速。这些发展验证了文章关于危机推动制度创新的观点。
文章关于成员国差异的分析在当前形势下呈现出新的特点。北约2%GDP国防开支目标的争议仍在持续，各国在防务工业合作模式上存在明显分歧，这印证了文章对国家认知差异的深入观察。特朗普可能重返白宫的预期强化了欧洲内部的分化，法德在欧洲战略自主进程中的领导力受到考验，而东欧国家对美国安全承诺的依赖度仍然较高。这些现象进一步验证了文章对成员国政治信念、认知和目标差异的分析。从时间维度看，ESA的发展可以划分为两个主要阶段：1998-2013年的观察与发现阶段（discovery phase），以及2013年至今的定义与实验阶段（definition and experimentation phase）。乌克兰危机是第二阶段中的重要转折点，推动ESA讨论从理论层面转向实践层面。
当前国际形势为欧盟战略自主提供了新的发展契机。欧盟防务工业战略的出台标志着产业政策的突破，跨境并购和技术合作项目显著增加，这验证了文章对预算工具和产业政策重要性的判断。在机构能力建设方面，欧盟快速部署能力（RDC）取得实质性进展，欧盟军事规划和行动能力（MPCC）得到强化，这些发展支持了文章关于制度化进程的论述。基于当前形势，对文章结论可以补充新的思考维度。短期内，美国大选结果将显著影响欧盟战略自主的发展节奏，乌克兰局势的演变将考验欧盟的战略定力，经济压力可能影响防务投入的持续性。从长期来看，欧洲防务工业基础的整合将继续深化，欧盟-北约关系将向更务实的方向发展，战略自主将继续作为欧盟对外政策的重要支柱。
这篇文章的结论可以概括为以下几点：首先，ESA的发展是一个非线性的成熟过程，这一过程受到内外部多重因素的影响；其次，成员国在政治信念、认知和目标上的差异构成了ESA完全成熟的主要障碍；第三，尽管存在这些差异，ESA在观念和物质两个层面都取得了显著进展；第四，乌克兰战争推动ESA讨论从理论转向实践，促进了更务实的合作方式。随着国际形势的持续演变，ESA的概念内涵和实践路径都将面临新的调整和完善，这为未来研究提供了广阔的探索空间。特别是在美国大选年的背景下，ESA的发展将继续体现其“非线性”特征，但其战略必要性已获得更广泛认同。
缩写说明
European Strategic Autonomy（ESA）
欧盟战略自主
Common Security and Defence Policy（CSDP）
共同安全与防务政策
European Peace Facility（EPF）
欧洲和平基金
European Defence Fund（EDF）
欧洲防务基金
Rapid Deployment Capacity（RDC）
快速部署能力
Military Planning and Conduct Capability（MPCC）
军事规划和行动能力
词汇积累
strategic autonomy
战略自主
ESA-European Security Autonomy
安全与防务战略自主
security community
安全共同体
maturity process/maturity
成熟过程/成熟度
national acceptance
国家认可度
non-linear process
非线性的过程
dynamic and malleable process
动态和可塑的过程
译者：丁伟航，国政学人编译员，上海理工大学讲师。
校对 | 秦子宁
审核 | 丁伟航
排版 | 周彦孜
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